As Parcerias Público Privadas (PPP's) são uma via alternativa de realização de iniciativas públicas, centradas no investimento infraestrutural e na restruturação dos modelos de prestação de serviços públicos, com base na participação de capitais privados. São, por isso, a manifestação inequívoca da “tendência [da Administração] para o recurso a formas jurídico-privadas de organização e de atuação administrativa”, de que nos fala Maria João Estorninho, em Fuga para o Direito Privado.
Este mecanismo que surge inicialmente no Reino Unido, com a designação de PFI (Private Financial Iniciative), surge com o objetivo triplo de: aumentar a capacidade de financiamento do setor público, melhorar a qualidade dos serviços públicos, de que dependem as contratações do Estado com privados e, por último, diminuir a despesa pública, aproveitando a competência e capacidade da iniciativa privada. Como refere Adrien smith, na sua obra Privatized Infrastructure, a PFI, representou quer um passo na caminhada do programa de privatizações, quer uma alteração significativa na forma de as autoridades públicas garantirem a satisfação de necessidades públicas a um menor custo, superando as problemáticas condições de negligência e desperdício do setor público, quer ainda um renovado marco na história do financiamento de infraestruturas públicas no Reino Unido.
Para além dos vetores supra mencionados, acrescentamos ainda que, comumente, são indicados outros vetores e objetivos - tão ou mais importantes - das PPP’S, como: a transferência da responsabilidade e dos riscos de financiamento dos investimentos de capital para o setor privado, bem como a garantia de uma melhor gestão dos riscos associados.
Tendo arrancado com o Governo conservador de John Major - sucessor de Margaret Tatcher e das suas políticas de privatização realizadas pela simples venda de ativos públicos - a PFI evoluiu para a realidade atual com o primeiro Governo do New Labour. Desde então, a política PFI/PPP tem constituído um amplo segmento de desenvolvimento de projetos públicos- recorrendo à participação de capitais privados - ganhando dimensão á escala Mundial. Abriu-se, assim, o caminho a uma contratação do tipo “Design-Building-Finance-Operate (DBFO), onde os operadores privados respondiam pela conceção, construção, financiamento e exploração dos empreendimentos, sendo o ressarcimento do investimento inicial e dos custos de exploração assegurados pelas receitas geradas através de tarifas pagas pelos utentes.
Com o objetivo de aumentar a capacidade de atravessamento do rio Tejo e evitar um esforço financeiro inicial significativo por parte do Estado, o projeto da ponte Vasco da Gama assumiu-se num esquema de project finance em modelo de DBFO, supra referido. Tendo em vista uma maior eficiência operacional, redução de custos, maiores garantias no cumprimento de prazos, menor esforço do OE e a diminuição do peso da dívida pública o contrato – de consórcio internacional privado - foi celebrado entre o Estado Português e a Lusoponte S.A. (Decreto-Lei n.º168/94 de 15 de Junho) tendo por objeto não só a conceção, construção, financiamento, exploração e manutenção da Ponte Vasco da Gama, mas também a exploração e manutenção parcial da Ponte 25 de Abril, a fim de assegurar o ressarcimento da concessionária mediante cobrança de portagens aos utentes de ambas as pontes (Artigos 7.º e 9.º do contrato de concessão).Estamos perante um contrato misto, que correspondeu no que toca à ponte Vasco da Gama a uma concessão de obra pública explorada em regime de portagem e no que toca à ponte 25 de Abril, a uma concessão de exploração de um bem do domínio público. Regra geral, é próprio destes contratos, que uma vez concebidos e executados de forma adequada, promovam uma grande vantagem para o ente público, permitindo assim realizar tamanhos investimentos sem o dispêndio inicial de recursos, deixando para o privado os riscos de financiamento do projeto.
O financiamento da obra, inicialmente com um Valor total de 897 milhões de euros, foi concedido sob um esquema de “Buid-Operate-Transfer” (BOT). Este modelo de financiamento, é concebido - e citamos a explicação disponível ao público no website da Lusoponte S.A -“ (…) habitualmente com uma mistura de financiamentos de entidades privadas através dos seus acionistas, empréstimos bancários e, algumas vezes, por meio de financiamentos públicos. Os acionistas assumem os riscos, recebendo como contrapartida pelos seus investimentos dividendos, enquanto a recompensa subsequente do Estado é obter uma infraestrutura que de outro modo teria de ser financiada a partir do seu orçamento.”. Desta forma o projeto da Ponte Vasco da Gama foi financiado pelo Fundo de Coesão da União Europeia (319 milhões de Euros - 35%), empréstimo do Banco Europeu de Investimento (299 milhões de Euros - 33%), portagens cobradas na Ponte 25 de Abril (50 milhões de Euros - 6.0%) e por último por “acionistas, apoios do governo, etc” (229 milhões de Euros – 26%). Nestes termos, esteve em causa um projeto que, não obstante a comparticipação do Estado, correspondeu a um modelo autossustentável financeiramente, no sentido de os capitais afetos pelos investidores, serem recuperados e remunerados, com base nos ganhos resultantes da cobrança de portagens.
O equilíbrio económico-financeiro previsto no contrato, assentou num modelo de financiamento – Caso Base – que se consubstancia numa estimativa de fluxos financeiros a gerar durante a fase de exploração, em que se basearam os contraentes para aceitarem celebrar o contrato. Foi a expetativa de rendibilidade que serviu de suporte à fixação do tempo de concessão das duas pontes, a fim de garantir a recuperação do capital investido e a obtenção de lucro. Estando também prevista a antecipação do termo do contrato - que seria de 33 anos -,assim que os empréstimos fossem integralmente pagos e o volume de tráfego total acumulado em ambas as pontes atingisse o número de 2.250 milhões de veículos.
No tocante à transferência do risco para o parceiro privado, foi verificado – numa primeira fase, como veremos mais à frente - o aspeto nuclear de um contrato de PPP, onde o privado assumiu o risco de procura, incluindo o risco de redução ou transferência de tráfego dos atravessamentos rodoviários nas travessias para outras formas de atravessamento do Tejo (artigo 62.º do contrato de concessão). Apesar disto, no contrato (artigo 8º) existe uma cláusula de exclusividade, que mitiga o risco e concede à Lusoponte S.A. o exclusivo de atividades de concessão, designadamente a construção de uma terceira ponte, o que na verdade constitui “um monopólio natural [atribuído] à Lusoponte S.A., reduzindo-lhe de forma substancial o risco de tráfego” como refere Maria Eduarda Azevedo em As Parcerias Público Privadas: Instrumento de uma Nova Governação Pública.
No período entre 1995 e 1999, foram introduzidas diversas modificações unilaterais do Estado na atividade objeto de concessão, uma vez que tinha sido demonstrado que o risco de tráfego na Ponte 25 de Abril era quase nulo, o que constituía um desequilíbrio do modelo do Caso Base. Assim, entre a decisão do não aumento das portagens da Ponte 25 de Abril estiveram a isenção de portagens no mês de Agosto bem como a atribuição de descontos por utilização frequente da Ponte. Contudo - ao que parece - esta situação causou um – pretenso - desequilíbrio financeiro, o que levou à celebração de acordos para restabelecer os rendimentos iniciais, como previsto no artigo 180.º alínea a) do Código do Processo Administrativo. Estes acordos, não se ficaram só pelo pagamento de compensações financeiras. A prorrogação do prazo da concessão- por mais dois anos - e o aumento extraordinário das taxas de portagem foram algumas das estipulações acordadas.
Isto posto, entendemos que acabou por ocorrer a transferência do risco para o concedente, uma vez que foi este a assegurar grande parte dos níveis de rendimento auferidos pela Lusoponte S.A. Na verdade o Tribunal de Contas - no seu Relatório de Auditoria n.º 31/2000 - sustenta que as receitas reais efetivamente obtidas excederam de forma significativa as que tinham sido previstas no Caso Base, uma vez que o tráfego real foi superior ao estimado. Entendemos que todo o processo, apesar de curta e brevemente exposto, representou uma transferência de risco para a Administração, invertendo-se e violando uma dos princípios basilares do modelo de PPP – o da transferência do risco para o privado.
Referimos ainda - a título de mero interesse - a Auditoria Cidadã à concessão para a construção da Ponte Vasco da Gama elaborada pelos engenheiros Alexandre Romeiras e José Carlos Ferreira, que fornece uma clara e transparente análise de “todo” o processo. Na auditoria afirma-se que o investimento dos privados é cerca de 6% da obra a quem o estado, a título de reequilíbrio financeiro, pagou 250 mil euros, portanto muito mais do que o investido. Aponta-se ainda que não foi o contrato inicial que foi substancialmente mal feito, mas sim as suas alterações e reequilíbrios que foram sempre feitos em prejuízo da parte pública, subvertendo-se a cláusula da transferência do risco. Os engenheiros concluem ainda que havendo 21 anos de pagamentos pela frente, a Lusoponte S.A afigurou-se como um “grande aspirador financeiro”.
Terminamos assim, esta breve exposição deixando uma última nota á consideração do leitor. O contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a Lusoponte S.A, foi assinado pelo Ministro das obras públicas Transportes e Comunicações, Joaquim Ferreira do Amaral. Agora, adivinhe quem é o atual presidente da Lusoponte S.A. Sim é isso mesmo, o ex-ministro de Cavaco Silva, Joaquim Ferreira do Amaral… Já dizia George Orwell, “ver o que está à frente do nariz requer uma luta constante”. Provavelmente, tinha razão!
(exposição para a cadeira de Direito Administrativo)